Zaświadczenie jako podstawa wpisu do ksiąg wieczystych

 Dziś wyciąg z kilku orzeczeń i uchwał Sądu Najwyższego odnośnie podstawy wpisu Skarbu Państwa do ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości przejętych na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (między innymi uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1991 r., sygn. akt III CZP 90/91, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 49/94, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 23 sierpnia 1995 r., sygn. akt III CRN 34/95, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 165/98, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt V CSK 322/2007).

Na wstępie jedynie jeszcze przypomnę, że zgodnie z dekretem PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele reformy rolnej przejęte zostały między innymi grunty stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych. Własność nieruchomości przechodziła na rzecz Skarbu Państwa ex lege, czyli z mocy prawa, bez żadnej rekompensaty.

Stosownie do art. 1 ust. 4 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej wpisy na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b, c, d i e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej następują na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego, a w myśl art. 1 ust. 1 powołanego dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. tytułem do dokonania takich wpisów jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych wyżej przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, stosownie do art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie jest decyzją administracyjną. Rozstrzygnięcie natomiast, czy dana nieruchomość nie podpada pod działanie wymienionego przepisu, następuje w drodze decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu Najwyższego nie ma podstawy do przyjęcia, że wymienione zaświadczenie stanowi w istocie decyzję administracyjną. W chwili, gdy zaświadczenie to zostało kreowane przez prawodawcę jako tytuł uzasadniający wpisanie w księdze wieczystej prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. 1928 r. Nr 36 poz. 341 ze zm.), które regulowało załatwienie spraw administracyjnych (art. 68 i nast.) i określało, że załatwienie takich spraw co do ich istoty następuje w formie decyzji (art. 72 ust. 2). Obowiązujące wówczas prawo wyróżniało więc jako formę załatwienia sprawy przez organ administracji państwowej decyzję i konsekwentnie akt załatwiający - w wyniku odpowiedniego postępowania - sprawę administracyjną co do jej istoty określało mianem „decyzji”. Aczkolwiek wydawanie zaświadczeń nie było zinstytucjonalizowane tak, jak jest obecnie pod rządem kodeksu postępowania administracyjnego po jego nowelizacji ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1980 r. Nr 4 poz. 8 ze zm.), ale i wtedy znana i szeroko wykorzystywana była instytucja zaświadczeń wydawanych przez organy administracji państwowej, które stanowiły urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Jeżeli więc dekret z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej wydawany przez wojewódzki urząd ziemski dokument stwierdzający, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, określa mianem „zaświadczenia” i jego wydania nie uzależnia od przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania, nie można uznać, że jest to w istocie decyzja administracyjna.

Na marginesie można również dodać, że w doktrynie prawa administracyjnego dostrzegane są trudności przy stanowczym rozróżnieniu pomiędzy decyzjami administracyjnymi o charakterze deklaratywnym, potwierdzającymi jedynie istnienie pewnych praw lub obowiązków, a zaświadczeniami zawierającymi takie same stwierdzenia (por. art. 217 i nast. k.p.a.).

Przepisy o przeprowadzeniu reformy rolnej posługują się zarówno pojęciem „zaświadczenie”, jak i pojęciem „decyzja” i nie czynią tego przypadkowo.
Według art. 2 ust. 1 zd. ostatnie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości przeznaczone na cele reformy rolnej z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa. Stwierdzenie tej okoliczności zaświadczeniem wydanym przez wojewódzki urząd ziemski celem ujawnienia nowego stanu prawnego w księdze wieczystej jest treścią art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Prawodawca jednak najwidoczniej zdawał sobie sprawę, że w praktyce mogą powstać wątpliwości co do tego, czy dana nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów o reformie rolnej. Dlatego § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r. Nr 10 poz. 51 ze zm.) przewiduje, że orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej należy do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich, które - jak wprost wynika to z § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia - orzekają o tym w formie decyzji (od której stronom przysługuje prawo odwołania do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych). Akt wydany na podstawie § 5 rozporządzenia, o którym mowa, jest zatem decyzją administracyjną, decyzją taką nie jest zaś zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające - na potrzeby wieczysto-księgowe - że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej.

Nie jest natomiast dokumentem, na podstawie którego można dokonać w księdze wieczystej wpisu prawa własności Skarbu Państwa protokół przejęcia majątku na cele reformy rolnej. Protokół taki ma jedynie znaczenie jako urzędowe poświadczenie faktu, że majątek został objęty zarządem państwowym (art. 6 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej).

Według natomiast obecnego stanu prawnego podstawę wpisu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości ziemskiej przejętej na cele reformy rolnej stanowi zaświadczenie wojewody, stwierdzające, że nieruchomość ta przeszła na własność Skarbu Państwa w trybie dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.